פסק דין של בית המשפט העליון דן בשאלה – מהן הזכויות המוקנות לשוכרת בדיור ציבורי בפרויקט של פינוי בינוי

שוכרת של דירה במסגרת של דיור ציבורי התגוררה בה במשך שנים ארוכות. במהלך השנים הועלו נגדה טענות שעניינן הפרה של תנאי השכירות ואף נשלחו לה דרישות לפינוי, אך לא נפתחו הליכים משפטיים בעניין. 

המערערת, ילידת 1946, התגוררה בדירה שהועמדה לרשותה במתכונת של דיור ציבורי ברחוב רמה בתל אביב-יפו, החל משנת 1981. הדירה, הרשומה על שמה של רשות הפיתוח, נמצאת בניהולה של חברת חלמיש עבור משרד השיכון.

המערערת בשני ההליכים היא שוכרת של דירה בדיור ציבורי בה התגוררה שנים ארוכות. במהלך השנים הועלו נגדה טענות שעניינן הפרה של תנאי השכירות ונשלחו לה דרישות לפינוי, אך לא נפתחו הליכים משפטיים. בהמשך, עקב מהלך של "פינוי בינוי" המערערת נדרשה להתפנות מהדירה ושוכנה על ידי היזם בדירה חלופית. בניית הבניין החדש נשלמה ובעקבות זאת התעוררו מחדש המחלוקות בין המערערת לבין חלמיש, שכן הדירה רשומה על שם רשות הפיתוח נמצאת בניהול חברת חלמיש.

 

בשנת 2010 נכרת חוזה בין חלמיש לבין חברת גרין פארק בע"מ שעניינו הסכמתה של חלמיש לפרויקט פינוי בינוי שחל על הבניין. בחוזה נקבע, בין היתר, כי הבניין שבו מצויה הדירה אשר בה התגוררה המערערת יפונה מיושביו, ייהרס, וייבנה תחתיו בניין חדש על ידי היזם. בסיום הפרויקט פינוי בינוי, כך נקבע, חלמיש תנהל עבור משרד השיכון דירה חדשה בבניין. להשלמת התמונה יובהר כי הדירות בבניין נמצאות בבעלותם של גורמים שונים. בהתאם לחוזה האמור, פונה הבניין מיושביו בשנת 2013. 

המערערת סירבה לפנות את דירתה. כמו כן, היא הגישה תביעה לבית משפט השלום בתל אביב-יפו למתן סעד הצהרתי שיקבע כי היא דיירת מוגנת בדירה, ועל כן זכאית לרכוש את הדירה החדשה שתיבנה. בד בבד, הגישה המערערת בקשה למתן צו מניעה זמני המורה על אי-פינויה מהדירה. 

בית משפט השלום (השופט א' צימרמן) דחה את הבקשה למתן צו מניעה זמני ביום 13.10.2013. בהמשך לכך, הגיעה המערערת להסדר עם היזם לפיו האחרון יממן לה מגורים בדירה חלופית עד למתן פסק דין חלוט בתיק האזרחי, בתנאי שהמערערת תתפנה מהדירה. ביום 3.12.2013 אישר בית משפט השלום את ההסדר ונתן לו תוקף של פסק דין. בהמשך לכך, התפנתה המערערת מהדירה.

בהמשך, הגישה המערערת כתב תביעה מתוקן שבו טענה כי היא זכאית לרכוש בעלות בדירה, ובשל כך הדיון בתובענה הועבר לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (השופטת א' כהן). כמו כן, חלמיש הגישה בהליך זה תביעה שכנגד למתן סעד הצהרתי לפיו המערערת הפרה את תנאי השכירות ועל כן אין לה זכויות בדירה (הישנה או החדשה) ועליה לפנות את הדירה החדשה או את הדירה החלופית שסיפק לה היזם, בית המשפט המחוזי דחה את שתי התביעות ומכאן הערעור. 

האם זכאית השוכרת לרכוש את הדירה החדשה? לחלופין, האם היא זכאית לשוב ולהתגורר בשכירות בדירה זו, או לשכור דירה אחרת בדיור הציבורי. עיקר הדיון נסב על קביעת בית המשפט המחוזי לפיה המערערת אינה זכאית להירשם כבעליה של הדירה או לרכוש את הדירה – הישנה או החדשה, ועל קביעת בית המשפט המנהלי כי החלטת חלמיש שלא לאפשר למערערת להתגורר בדירה החדשה כדיירת ציבורית אינה חורגת ממתחם הסבירות.  

בית המשפט העליון עמד על המסגרת הנורמטיבית הנוגעת לדיור הציבורי ולמצבים של פינוי בינוי ועל השאלות הנוגעות לזכאות לרכישת הדירה, להמשך המגורים בדירה המחודשת, ועל נוהל משרד השיכון בעניין דיירי דיור ציבורי שפינו את דירתם הישנה במסגרת פרויקט פינוי בינוי. בימ"ש סיכם בכך שכאשר מתקיים הליך פינוי בינוי בבניין שבו מצויות דירות במתכונת של דיור ציבורי, הדיירים המתגוררים בהן עומדים בפני שני מסלולים: מסלול של בעלות, במסגרתו רשאי דייר להגיש בקשה לרכישת הדירה, בהתאם לתנאי הזכאות והמועדים הקבועים בחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה). 

זכאות לרכישת הדירה – על רקע מגוריהם של הדיירים בדירות שהושכרו להם בדיור הציבורי לאורך שנים הוכרה זכאותם – בתנאים שונים – לרכוש דירות אלה. ככלל, הסוגיה של זכאות לרכישת דירות בדיור הציבורי על ידי דייריהם מוסדרת בחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998. חוק זה, שנחקק עוד בשנת 1998, נועד לאפשר לדיירי הדיור הציבורי לרכוש את הדירות שהם מתגוררים בהן בהנחה משמעותית ממחיר השוק. מסיבות שונות נכנס החוק לתוקף רק בשנת 2013. טרם חקיקתו וכניסתו לתוקף של חוק זכויות רכישה, רכישת דירות על ידי דיירים בדיור הציבורי הייתה נהוגה במסגרת מבצעי "קנה ביתך" תקופתיים.

אם כן, חוק זכויות רכישה קובע כי ככלל לא תהיה לו תחולה במקרים שבהם הדירה מיועדת לעסקת פינוי בינוי, אלא אם הדייר המתגורר בה היה זכאי לרכוש אותה במועד חתימת עסקת פינוי בינוי (או במועדים אחרים שנקבעו לעניין זה). הזכאות נבחנת על פי הגדרות החוק, הקובע בסעיף 1 לו כי "זכאי" הוא "מי שמתגורר כדין או על פי חוזה, תקופה של חמש שנים רצופות לפחות, בדירה ציבורית, ואין ולא היו בבעלותו, או בבעלות קרובו, מהמועד שבו חתם על חוזה להשכרה ציבורית, דירה או מקרקעין אחרים, ששוויים עולה על 350,000 שקלים חדשים.

המשך המגורים בדירה המחודשת – לצד השאלה האם זכאי הדייר המתגורר בדירה המצויה בפרויקט פינוי בינוי לרכוש את הדירה, מתעוררת כאמור גם שאלת המשך המגורים בדירה – כשוכר ולא כבעל הדירה. לצורך כך יש לפנות לנוהל משרד השיכון בעניין דיירי דיור ציבורי שפינו את דירתם הישנה במסגרת פרויקט פינוי בינוי (להלן: נוהל פינוי בינוי). נוהל זה, שפורסם ביום 11.5.2014, נועד (כך על פי כותרתו) לספק "פתרונות דיור לדיירי שיכון ציבורי במסגרת פינוי בינוי".

מי שאינו עומד בתנאי הזכאות או שאינו מעוניין ברכישת הדירה, יכול לפנות למסלול של המשך המגורים במתכונת של דייר ציבורי. במסגרת זו ניתנת לו אפשרות לחזור להתגורר בסיום הבניה בדירה החדשה או לחלופין במתכונת של דייר ציבורי. 

בית המשפט העליון פסק, כי אין מקום להתערב בתוצאה בתיק האזרחי לפיה המערערת אינה זכאית להירשם כבעליה של הדירה או לרכוש את הדירה – הישנה או החדשה. אשר לערעור המינהלי, דן בית המשפט בשאלה האם החלטת חלמיש שלא לאפשר למערערת לשוב ולהתגורר בדירה החדשה או במתכונת אחרת של דיור ציבורי הייתה החלטה ראויה, בציינו כי התשובה לשאלה זו אינה פשוטה. אף כי לאורך השנים העלתה חלמיש כלפי המערערת טענות בדבר הפרות שונות, במכלול נסיבות העניין לא היה מקום לשלול מהמערערת את זכאותה לחזרה לדירה החדשה או לקבלת פתרון דיור חלופי, מאחר שחלמיש ניצלה את העובדה שהמערערת עזבה את הדירה בשל הליכי פינוי בינוי ושוכנה בדירה חלופית על ידי היזם. עובדה זו אפשרה לחלמיש להציב עצמה במצב של מי שביטלה את חוזה השכירות כדין, הגישה תביעת פינוי ואף זכתה בה, הגם שלא עשתה כן, וזאת חלמיש לא יכלה לעשות. הליכי פינוי בינוי נועדו לאפשר שיקום שכונות ותיקות ולפסק פתרונות דיור, ולא להגשת מטרות "חיצוניות" נוספות, כגון פינוי דיירים בדיור הציבורי שמצויים במחלוקת משפטית עם החברה המשכנת. 

אכן, אי תשלום של שכר דירה מהווה הפרה של חוזה השכירות, והפרת חוזה עשויה לשמש בסיס לביטולו, ומכאן גם עילה לפינוי. עם זאת, מצבים שבו אי תשלום של שכר דירה נובע למשל, ממצוקה קשה של המשפחה צריך להישקל כשמתקבלת החלטה אם לנקוט צעדי פינוי כנגד מי שהוכר כנזקק שנדרש לסיוע בדיור. מבלי להידרש לכל השיקולים הנוגעים לעניין, די בכך שמנקודת המבט של החברה המשכנת, הממלאת פונקציה ציבורית מובהקת, אי תשלום שכר דירה אינו מוביל באופן אוטומטי להחלטה על ביטול החוזה ולהגשת תביעת פינוי, גם אם הדבר אפשרי מבחינת חוזית. מכל מקום, חלמיש לא נדרשה להתמודד עם השאלה האם ביטול חוזה השכירות ופינוי המערערת בנסיבות היום הם מוצדקים, שכן בפועל המערערת התפנתה מהדירה בעצמה לאחר שקיבלה דיור חלופי מהיזם. 

מערכת היחסים החוזית שבין דייר בדיור ציבורי לחברה המשכנת כפופה לכללי המשפט האזרחי. אולם, לצד זאת חלים עליה גם כללי המשפט הציבורי, מעצם היותה של חלמיש גוף דו מהותי, ומתוקף עקרון הדואליות הנורמטיבית. בהתאם, חלמיש מחויבת בעקרונות הכללים של המשפט הציבורי, ובכלל זה החובה לקיים את נהלי הדיור הציבורי. בהתאם, חלמיש הייתה מחויבת לראות את המערערת כאילו היא זכאית להתגורר בדירה החדשה בתום ההליך של פינוי בינוי. נוהל פינוי בינוי יוצא מהנחה כי "במסגרת פינוי בינוי מציע יזם לדיירים לחזור, בסיום הבנייה, לדירות אותן הוא בונה". להנחת מוצא זו מוצעות חלופות אחרות לברירת המחדל של חזרה לדירה. בענייננו, הנחת מוצא זו לא התקיימה, שכן האפשרות של חזרה לדירה כלל לא עמדה לרשות המערערת, לא משום שזו הייתה התוצאה של הליך משפטי שהכריע במחלוקת בין חלמיש למערערת, אלא משום שהמערערת התפנתה בעצמה במסגרת הסכם עם היזם, שחלמיש לא הייתה צד לו. בנסיבות אלה, חלמיש אינה יכולה "להרוויח" מהסכם הפינוי האמור. אימוץ נקודת המוצא לפיה המערערת הייתה זכאית לחזור לדירתה מתיישב עם התפיסה שהסיוע של המדינה לזכאי הדיור הציבורי הוא אחד הביטויים של ההגנה על הזכיות החוקתית לקיום מינימלי בכבוד. 

לסיכום, בנסיבות המקרה המיוחדות, ההחלטה שלא לאפשר למערערת לשוב ולהתגורר בדירה החדשה תעמוד על כנה, אולם ההחלטה על שלילה מוחלטת של זכאותה לדיור ציבורי תבוטל. חלמיש תעמיד למערערת הסדר חלופי לדירה שבה התגוררה לפי מיטב שיקול דעתה, ולפי החלופות הרלוונטיות המנויות בנוהל פינוי בינוי וזמינות בעת הזו.