התחייבות חתומה של ראש מועצה לתמוך בתוכנית בנייה, ללא אישור בכתב של המועצה- חריגה מסמכות
התחייבות חתומה של ראש מועצה לתמוך בתוכנית בנייה, ללא אישור בכתב של המועצה מהווה חריגה מסמכות
כאשר רשות מקומית מתחייבת התחייבות בעלת אופי מנהלי-ציבורי, בעניין הנוגע לסמכות סטטוטורית של הרשות בנושאים של תכנון ובניה, יש לקבל את אישור מועצת הרשות ואין די בחתימותיהם של ראש הרשות והגזבר.
עובדות המקרה והרקע לערעור:
בשנת 2015 נחתם הסכם בין המועצה המקומית זיכרון יעקב לבין חברה יזמית, לבנייתן של 144 דירות במקרקעין הרשומים בבעלותה של החברה היזמית. ראש המועצה המקומית והגזבר שלה חתמו בשמה על ההסכם.
ייעוד המקורי של המקרקעין היה "מלונאות ונופש", ועל כן החברה היזמית נדרשה לפעול לשינוי הייעוד. במסגרת ההסכם שנחתם בין הצדדים, התחייבה המועצה לתמוך בתכנית במסגרת הליכי התכנון. שינוי הייעוד התבקש והמועצה צורפה כיזמת התכנית וכמגישתה.
לתוכנית לשינוי ייעוד הוגשו התנגדויות רבות. בתחילה, המועצה תמכה בתוכנית והשיבה להתנגדויות.
ההתנגדות הציבורית להסכם הובילה להתפטרותו של ראש המועצה, ובבחירות שהתקיימו נבחר ראש מועצה אחר שהיה אחד ממתנגדי התוכנית.
לאחר מספר דיונים, הוחלט כי המועצה תגיש ערר על התוכנית למועצה הארצית לתכנון ובניה וכן תעביר את הסתייגותה מהתכנית לוועדה המחוזית. בנוסף, הגישה המועצה בקשה להסיר את שמה מן התוכנית כיזמית וכמגישה שלה.
לאור האמור, החברה היזמית הגישה תביעה כנגד המועצה לבית המשפט המחוזי. תביעה לאכיפת ההסכם שנחתם בין הצדדים.
טענתה העיקרית של החברה היזמית הייתה כי המועצה אינה רשאית לחזור בה מהתחייבותה החוזית לתמוך בתכנית, וכי התנגדותה העדכנית של המועצה לתכנית נובעת משיקולים זרים ופוליטיים ואף נגועה בניגוד עניינים של ראש המועצה החדש.
מנגד, המועצה טענה כי דין התביעה להידחות. נטען כי ההסכם אינו "בר ביצוע" בשל כך שהמועצה הסירה את שמה כיזמית ומגישה של התכנית, ועל כן לא נותר בשלב זה מגיש חוקי המקיים את תנאי סעיף 61א לחוק התכנון והבניה. עוד נטען שאכיפת ההסכם אינה צודקת לנוכח חילופי השלטון במועצה. במישור המשפט הציבורי טענה המועצה כי ההסכם אינו תקף משום שהיה טעון אישור של מועצת הרשות, וזה לא ניתן.
במחלקות האם ניתן לאכוף את ההסכם על המועצה ולחייבה לקיימו, כך שהיא תהייה מנועה מלהסיר את תמיכתה בתוכנית, בית המשפט המחוזי ענה בחיוב. בית המשפט המחוזי דחה את כל טענותיה של המועצה במישור דיני החוזים. באשר לטענה לפיה ההסכם לא קיבל את אישור המועצה, קבע המחוזי כי אין בה כדי לשלול מן ההסכם את תוקפו המחייב, וכי היא אף לא מקנה למועצה עילה לביטול החוזה. בית המשפט המחוזי קבע כי מדובר בחוזה שנחתם כדין על-ידי ראש המועצה והגזבר, וכי היועץ המשפטי של המועצה ציין בפני מליאת המועצה שהחוזה "נחתם ע"י מורשי החתימה ונחתם כדין".
לאור פסק דינו של בית המשפט המחוזי, הגישה המועצה ערעור לבית המשפט העליון.
טענות הערעור
זהות לטענות שטענה המועצה בבית המשפט המחוזי וחלק גדול מטענותיה של המועצה נגד החוזה מתמקד במישור דיני החוזים ה"רגילים". בהקשר זה, חוזרת המועצה על טענתה כי אכיפתו של החוזה אינה צודקת בהיותה מנוגדת לרצון המועצה המייצגת את רצון הבוחרים. בנוסף, המועצה חזרה אף על טענותיה מתחום המשפט הציבורי, ובעיקר על כך שהחוזה היה כרוך בכבילה פסולה של שיקול דעתה, וכן על כך שהיא הייתה רשאית להשתחרר מן החוזה. המועצה הדגישה את הקושי בכך שהחוזה לא אושר במליאת המועצה. לטענתה, שגה בית המשפט המחוזי בקבעו שאין בכך כדי לפגוע בתוקף החוזה. המועצה טוענת כי אמנם החוזה עמד בדרישות הפורמאליות לחתימה על ידי ראש המועצה הקודם והגזבר, אולם לא ניתן להתעלם מכך שהחוזה כובל את המועצה לתמוך בתכנית רבת משמעות עבורה, מבלי שהדבר הובא להצבעה בפניה.
השאלה העיקרית אשר עמדה להכרעה בבית המשפט העליון הינה כי ראש המועצה המקומית והגזבר שלה חתמו בשמה על חוזה הכולל התחייבות כלפי חברה יזמית לתמוך בתכנית. האם ניתן לאכוף חוזה זה על המועצה ולחייב אותה לקיימו, כך שהיא תהיה מנועה מלהסיר את תמיכתה בתכנית?
ביהמ"ש העליון, קיבל את הערעור ברוב דעות וקבע כי ההסכם נחתם תוך חריגה מסמכות ועל כן הוא בטל.
בית המשפט העליון קבע כי בהתאם לחקיקה הרלוונטית, ראש המועצה יכול להתחייב בשם המועצה בעניינים תקציביים וכספיים. אולם, הוא אינו יכול להתחייב בשמה, התחייבות בעלת אופי מינהלי-ציבורי, בעניין הנוגע לסמכות סטטוטורית של הרשות. הסמכות לנקוט עמדה בנושאים של תכנון ובניה נתונה ברגיל לרשות המקומית, ועל כן ההחלטה בעניין הייתה צריכה להיות החלטתה של המועצה.
משהחוזה לא הועבר לאישור של מליאת המועצה המסקנה היא כי החוזה נחתם תוך חריגה מסמכות, ומשכך הוא בטל.
"אם כן, בנסיבות העניין חלה חובה להביא את החוזה לאישור של מליאת המועצה. מפסק דינו של בית המשפט המחוזי למדנו כי החוזה הועבר, עובר לחתימתו, "לעיון" של חברי המועצה (ראו: פסקה 119 לפסק הדין). אולם, בכך אין די. כאמור, ההחלטה לתמוך בתכנית שעוגנה בחוזה צריכה הייתה לקבל את אישורה של המועצה באופן מסודר.
המסקנה היא כי החוזה נחתם תוך חריגה מסמכות, ומשכך הוא בטל (ראו: שלו, בעמ' 48; ברק-ארז, משפט מינהלי כלכלי, בעמ' 270). תוצאה זו מתחייבת מן הדואליות הנורמטיבית – שכן היא נלמדת הן מהכלל המינהלי לפיו פעולה של רשות שנעשתה בחריגה מסמכות דינה בטלות והן מהכלל החוזי המעוגן בסעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, לפיו חוזה שכריתתו אינה חוקית הוא חוזה בטל (ראו: עניין בית הרכב, בעמ' 38). לכאורה, החלטה של המועצה הייתה יכולה לרפא את הפגם על ידי מתן אישור לתמיכה בתכנית. אולם, כפי שהוסבר, משהובאה לבסוף הסוגיה לפתחה של מליאת המועצה, היא קיבלה ברוב קולות החלטה על הגשת ערר בעניין התכנית למועצה הארצית וביטול התמיכה בה".
עא 4872/17
המועצה המקומית זכרון יעקב נ' מאיר אפרת אחזקות בע"מ
למאמרים נוספים:
