נדחתה תביעה להשבת היטלי סלילה ותיעול כתנאי למתן היתר לביצוע תמ"א 38

מדובר בתובענה כספית במסגרתה מתבקש ביהמ"ש להורות על השבת היטלי סלילה והיטלי תיעול בסך כולל של 3,010,357 ₪ (כולל ריבית והצמדה נכון ליום 6.7.2014) אשר גבתה הנתבעת (עירית תל אביב) כתנאי למתן היתר להוספת בניה מכוח "תוכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה" – תמ"א 38 שפורסמה ברשומות ביום 18.5.2005.

התובעות הן חברות יזמיות בעסקאות תמ"א 38 אשר התקשרו בהסכמים עם בעלי דירות במבני מגורים קיימים לצורך הקמת פרויקטים של תמ"א 38. במסגרת הסכמי תמ"א 38 התחייבו התובעות לחזק את יסודות הבניין הישן בפני רעידות אדמה, לשפץ ולחדש את חזות הבניין, להחליף את מערכות התשתיות (מים וביוב) כנגד זכות לתוספת יחידות דיור על המבנה הישן, בהתאם להוראות תמ"א 38 ותנאיה. הנתבעת, היא כאמור עיריית תל אביב אשר דרשה תשלום היטלי סלילה ותיעול לפרויקטים של התובעות לצורך קבלת היתר בנייהלביצוע פרויקט תמ"א 38.

בכתב התביעה סוקרות התובעות את תמ"א 38 ומטרותיה, לשיטתן. לדידן, המטרה העיקרית הינה לעודד ולתמרץ חיזוק מבנים, ועל מנת להבטיח מטרה זו יש להותיר בידי היזם רווח אשר יצדיק מבחינה כלכלית את ביצוע החיזוק והעבודות הנוספות. התובעות טוענות כי מאז שאושרה תמ"א 38, בחודש מאי 2005, לא בוצעו כמעט כלל פרויקטים מכוחה "עד שהוסיפו, פעם אחר פעם שינויים להוראות תמ"א 38, על מנת לתמרץ יזמים להוציא לפועל פרויקטים של תמ"א 38". בנוסף לשינויים וההטבות שניתנו הוענק גם סיוע ממשלתי. השינויים והתמריצים הובילו במהלך השנים לביצוע פרויקטים רבים יותר מכוח תמ"א 38. 

לאחר שסוקרות התובעות בכתב התביעה את מטרות תמ"א 38 פונות הן לדון בשיטת החיוב אשר הייתה נהוגה בעבר ע"י העירייה (דמי ההשתתפות) לעומת השיטה הנוהגת כיום, ההיטל. בתמצית טוענות התובעות שעד לשנת 1971 העירייה הנהיגה שיטת חיוב עבור סלילת רחובות המבוססת על החזר הוצאות בפועל, היא שיטת "דמי ההשתתפות". בשיטה זו נדרש כל בעל נכס הגובל בכביש שנסלל במימון הרשות המקומית – לשלם את חלקו היחסי בעלות הוצאות הסלילה בהן נשאה הרשות המקומית בביצוע הסלילה הגובלת בנכס. בשיטה זו התקיים החזר הוצאות הדוק וישיר לאותן הוצאות שבהן נשאה הרשות המקומית בסלילת הרחוב הגובל בנכס. 

בשיטת ההיטל נקבע בחוק העזר תעריף אחיד לכל המבנים מאותו סוג המשולם לפי שטח הקרקע ושטח המבנה של הקרקע. גביית ההיטל מבוססת על תחשיב שהינו ממוצע עלויות כלל עירוני של סלילת כבישים בהם עתידה לשאת הרשות המקומית (מונה התחשיב) חלקי כל השטחים האמורים להשתתף במימון סלילת הכבישים בעיר (מכנה התחשיב). 

התובעות ממשיכות וסוקרות את ההבדלים השונים בין דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל, ומפרטות מהם האירועים בהתקיימם מתגבש חיוב. או אז מתפנות התובעות לדון בהרחבה בנימוקים מכוחם, לשיטתן, יש להשיב את ההיטלים שנגבו שלא כדין. נימוקים אלה מתחלקים בכתב התביעה לשני נושאים מרכזיים. 

הנימוק הראשון שמועלה נעוץ, לשיטת התובעות, בהבדלים בין שיטת דמי ההשתתפות ושיטת ההיטל. בתמצית, נטען כי היות ופרויקטים תמ"א 38 הנדונים גובלים ברחובות שנסללו לפני שנת 1971, בתקופת חלותו של חוק העזר שהכיל את שיטת דמי ההשתתפות, אזי לא ניתן לגבות היטל משלים (משני) רק בגין תוספת הבנייה הנוצרת מכוח תמ"א 38.

בעניין זה טוענות התובעות כי חיוב נכס שעילתו סלילת רחוב גובל התגבשה במלואה והסתיימה בתקופה בה חל חוק העזר עבור שיטת דמי השתתפות ומשכך לא ניתן להצמיח "חיוב משלים" מסוג היטל באמצעות שיטת המימון שונה ומכוח החוק המאוחר בזמן. במילים אחרות, לטענת התובעות, "חיוב משלים" יעשה רק במצב בו הרחוב הגובל נסלל בתקופה בה המימון היה בשיטת ההיטל. אחרת, לשיטת התובעות, מתקיים כפל חיוב בסלילה ויצירת שעטנז בשתי שיטות מימון שונות בתכלית וכי יישום העירייה את החוק והדין מקיים עיוות וחוסר סבירות קיצוני ואפליה וכי הדבר נעשה בניגוד להוראת סעיף 22 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 .  

עוד טוענות התובעות כי העירייה יכולה לפעול בהתאם לסמכויותיה על פי חוק בהתאם לסעיפים 249- 251 לפקודת העיריות [נוסח חדש] המסמיכים את הרשות המקומית לגבות תשלום דמי השתתפות, אגרה או היטל כתנאי ובתמורה למתן שירותים אותה היא נתנה בפועל, כאשר התשלום מיועד למימון אותם השירותים.

בנוסף, טוענות התובעות כי ככל וברצון העירייה להחיל רטרואקטיבית חיוב באמצעות חקיקת חוק עזר חדש, עליה לפעול בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים "נוהל אישור ופרסום חוקי עזר" ולקבל אישור מיוחד מראש מהיועמ"ש ולנמק מדוע יש לחרוג מהכלל בנסיבות העניין והאם תהא פגיעה בזכויות אדם אחר בהתאם לחוזר זה. עוד טוענות התובעות כי יש לפרש את הוראות חוק העזר סלילה כמתייחסים לחיוב (תשלום) קודם בגין רחוב גובל אשר נסלל ויצר חיוב ראשון בתקופת חוק עזר היטלי בלבד ועל כן מתאפשר חיוב בהיטל משלים בגין תוספת בניה.

הטענה השנייה עליה מבססות התובעות את התביעה, הינה כי השטחים מכוח תמ"א 38 לא הובאו בחשבון במכנה התחשיב, בכך בין היתר הביעה העירייה את חוסר כוונתה לגבות היטלים על בנייה מכוח תמ"א 38, וכל גבייה שנעשית כביכול בהסתמך על התחשיב הינה גבייה פסולה שמביאה להתעשרות שלא כדין של העירייה.

טוענות התובעות כי הרציונל מחייב אי גביית היטל משלים בגין תוספת בניה שנעשתה בשל תמ"א 38, שכן המדובר בתוספת בניה זניחה של קומה אחת הנעשית ברחובות ותיקים אשר נסללו בעבר ושולמו בגינם "דמי השתתפות" וכי המדובר בתוספת אשר אינה "צורכת" סלילה או תיעול חדשים (וכי הדבר אינו אפשרי פיזית). 

לשיטת התובעות, העירייה, בהיותה מודעת לרציונל, בחרה שלא לצרף את תוספת זכויות בניה מכוח תמ"א 38 לתחשיב חוק העזר מלכתחילה, וזאת בין היתר מאחר והעירייה אינה צפויה לשאת בהוצאות סלילה או תיעול כלשהן (במונה התחשיב) בגין בנייה זו. התובעות מזכירות כי תוספת הבנייה מכוח תמ"א 38 אושרה כבר בשנת 2005; התובעות טוענות שהנתבעת שינתה את חוקי העזר בשנת 2011; התובעות מציינות כי התחשיב נעשה בשנת 2008, כל זאת כאשר תמ"א 38 הייתה מאושרת כבר מזה 3 שנים, כל אלה מלמדים שהעירייה לא ראתה בתוספות הבנייה ככאלה המאפשרות גביית היטלים ואי הכללת שטח מסוים במסגרת התחשיב כמושא לחיוב בהיטל משמעותו כי לא ניתן לחייב בגינו עפ"י אותו חוק עזר. 

מכל האמור לעיל, סבורות התובעות כי על העיריה להשיב את הכספים שנגבו שלא כדין בתוספת ריבית והצמדה בהתאם לסעיף 6 להוראות חוק רשויות מקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980 ומכוח עקרון חוקיות המינהל ודיני עשיית עושר ולא במשפט. 

העירייה בכתב הגנתה דוחה את טענות התובעות וטוענת כי ההיטלים נדרשו ונגבו ע"י העירייה בהתאם לדין ולחוקי עזר עירוניים וכי התובעות לא הצביעו על טענות שיש בהן כדי לערער על גבייה חוקית מקובלת ורווחת שנעשתה בהתאם לחוקים הבאים: חוק עזר לתל אביב יפו (סלילת רחובות), התשע"ב-2011 וחוק עזר לתל- אביב יפו (תיעול), התשע"ב-2011 זאת בין היתר, היות וחוקי העזר קובעים מפורשות כי תשלום דמי השתתפות בעבר אינו מונע חיוב בהיטלים בעת אירוע המס של היתר בניה. עוד טוענת העירייה כי אין כל חשיבות למועד ביצוע התשתיות בבוא הרשות לחייב בהיטלים בגין היתר או תוספת בניה. כמו כן, טוענת העירייה כי יש לחייב בתשלום היטל גם בעבור תמ"א 38 היות והחיוב בהיטל הוא בגין הוצאות בהן נושאת העירייה בגין הקמת תשתיות בכל העיר וכי שיטת ההיטל אינה דורשת זיקת מימון אלא זיקת הנאה בלבד. מוסיפה העירייה וטוענת כי דווקא התמריצים שניתנו ליזמים וקבלנים עומדים בסתירה לטענות התובעות היות ומוכח כי כאשר המחוקק חפץ להעניק הטבה או תמריץ הוא עושה כן במפורש. 

בהמשך, התובעות ויתרו במפורש בסיכומיהן על כל טענותיהן בנושא הראשון, ולמעשה זנחו את עילות תביעה אלו. אולם בית המשפט בחר להתייחס בקצרה גם לטענות אלו.

על אף שוויתרו התובעות על טענותיהן בנושא הראשון בחר בית המשפט להתייחס וקבע כי הצדק עם העירייה שהתובעות כלל לא הוכיחו ששולמו דמי השתתפות בעבר בגין כל אחד ואחד מהנכסים, הן לפי סעיף 2 וסעיף 13 לחוק עזר סלילה; הן לפי נוהל משרד הפנים הרי שהחיוב בגין תוספת בניה הוא עצמאי והוא מוטל בלא כל קשר למועד ביצוע עבודות התשתית ו/או תשלום דמי ההשתתפות בעבר. 

הנושא השני - האם השטחים שחיובו נלקחו בחשבון בתחשיב ? ומה המשמעות? 

בית המשפט קבע כי נכון למועד פרסום התחשיב, בשנת 2008, נהגה העירייה בסבירות עת לא לקחה בחשבון התחשיב, כרכיב נפרד ועצמאי, את שטחי הבנייה מכוח תמ"א 38. ודוק – שטחים אלו לא נלקחו בחשבון לא במכנה אך גם לא במונה. יש לבחון את סבירות התחשיב נכון למועד עריכתו, ולא בדיעבד. 

בית המשפט קבע כי על פי הנתונים שהוצגו בפניו ניתן ללמוד שבמועד קודם לעריכת התחשיב כלל לא ניתנו היתרים מכוח תמ"א 38; בשנים הסמוכות לאחר פרסום התחשיב ניתנו אישורים בודדים בלבד; ומספרם של אישורים אלו החל לעלות (וגם אז בצורה זניחה לכלל הבנייה בעיר), רק לאחר ביצוע השינויים תמ"א 38, בשנת 2009 ובשנת 2012. 

והאם שטחים אלו נלקחו ב"רזרבות"? – בית המשפט קבע כי במקרה דנן העיריה הוכיחה שלקחה בחשבון את שטחי תמ"א 38 במסגרת הרזרבות וכי השטחים שחויבו בפועל במסגרת התביעה אינם מתקרבים כלל לשטחים שנלקחו בחשבון ברזרבות. אין כל מקום להעלות טענה של "התעשרות" מצד העירייה על חשבון היזמים או הציבור, שכן אין מדובר בחיוב עודף ונוסף על זה שצפתה העירייה במסגרת התחשיב. 

נוכח כל המסקנות אליהם הגיע בית המשפט, התביעה נדחתה ונפסקו הוצאות לתובעות בסך של 100,000 ₪. 

• ראו: תא (ת"א) 29457-11-14 אקו סיטי – אס.אל יזמות ובניה בע"מ נ' עיריית תל אביב.