בית המשפט דן בזכויות של מוסד תכנון לקבוע תנאים למתן היתר ולפרסם הודעה על שלב של הכנת תכנית

במוקד עתירה זו ס' 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה 1965 , המאפשרים פרסום הודעה על שלב של הכנת תכנית והזכות למוסד התכנון שרשאי להפקידה לקבוע תנאים למתן היתרי בניה עד למועד הפקדת התכנית, או לזמן קצוב, המוקדם מביניהם. 

העותרת הגישה עתירה זו כנגד החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה מיום 22.10.17 שדנה בעררים 22/17 ו23/17 והחליטה לדחותם. העררים התייחסו למגבלות שנקבעו על ידי הועדה המחוזית לגבי מתן היתרי בניה לשנתיים הקרובות , בגין הכנת תכניות לבינוי פינוי בתחומי העיר חדרה. 

ביום 31.1.17 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעת הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה על הכנת שתי תכניות למתחמי פינוי ובינוי בחדרה, ועל מגבלות בהוצאת היתרי בניה בתוך מתחמים אלו לתקופה של שנתיים או עד להפקדת התוכנית, המוקדם מביניהם.

תכנית ראשונה הינה תכנית עבור מתחם סלע בית"ר, מתחם לפינוי בינוי בין הרחובות דוד שמעוני מדרום, מסילת הרכבת ממערב התחומים בצפון ובמזרח על ידי הרחובות דוד רזיאל ופרנק. 

במתחם סלע בית"ר במסגרת פרויקט של בינוי-פינוי אמורות להבנות 1300 יח"ד במקום 190 יח"ד קיימות. ייחוד התכנית הוא בכך שתחילה אמור להתבצע הבינוי, ורק לאחר מכן פינוי הדיירים ליח"ד הבנויות כבר.  

התכנית השנייה הינה תכנית עבור מתחם רסקו, מתחם לפינוי בינוי בין הרחובות דוד שמעוני בדרום, רחוב פרנק ממערב, רחוב צפרה מצפון ומשרד החקלאות ממזרח. 

במתחם רסקו במסגרת פרויקט של בינוי פינוי אמורות להבנות 500 יח"ד במקום 95 יח"ד הקיימות כיום, וכן מבני ציבור, מרתפי חניה שטחי מסחר ושצ"פ. 

בשלב א של הפרויקט מתוכננים להבנות בנייני מגורים במתחם בית"ר, אליהם יעברו הדיירים ממתחם סלע. לאחר מעבר הדיירים יהרסו הבתים במתחם סלע, ויבנו במקומם שאר הדירות. 

העותרת, חברת "מור סבג השקעות ויזמות בע"מ" בעלת זכות בשלוש חלקות במתחם בית"ר, חלקה 249 חלקה 252 וחלק מחלקה 253 כולן בגוש 10059. 

ביום 10.12.15 הגישה העותרת, בקשה להיתר בניה ביחס לחלקות 252,253 בגוש 10049 הועדה המקומית החליטה משיקולים תכנוניים פרטניים שונים –לדחות את הבקשה. 

ביום 24.5.16 הגישה העותרת , בקשה לקבלת היתר בניה לחלקה 249 במתחם בית"ר. הועדה המקומית השהתה את הדיון בבקשה בשל קידומה של תוכנית הבינוי פינוי ,התוכנית לתמ"א 38, והחשש כי מתן היתרים יסכל את התכנון העתידי. באותה ישיבה הומלץ גם על פרסום לפי ס' 77,78 למתחם. העותרת הגישה ערר על החלטה זו שנדחה. ואכן ביום 23.11.16 החליטה הועדה המחוזית על פרסום הודעה ברשומות לפי ס' 77 ,78 לחוק התכנון והבניה לגבי מתחם בית"ר סלע, וכן לגבי מתחם רסקו. 

על החלטת הועדה המחוזית הקובעת מגבלות על מתן היתרי הבניה בתחומי התכניות, עררה העותרת בפני המועצה הארצית לתכנון ובניה, אשר החלטתה מיום 22.10.17 היא מושא עתירה זו. 

החלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה 

ראשית, ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית גדרה את תחום החלטתה רק לבחינת סבירות ההחלטה להגביל את היתרי הבניה בתחום התכניות, ולבחינת סבירות המגבלות שנקבעו. המועצה בחנה את הנתונים וקבעה כי במקרה זה במגבלות שנקבעו, נשמר האיזון בין אינטרס העותרת בהוצאת היתרי בניה במקרקעיה לבין עמדת המוסד המתכנן המבקש לקדם את האינטרס הציבורי.

העותרת טוענת בעתירתה כי נפלו פגמים חמורים בהחלטת המועצה הארצית שכן אשרה קבלת החלטה של הועדה המחוזית, אך הועדה המחוזית לא ידעה על כך שהעותרת כבר הגישה שתי בקשות לקבלת היתר מתחם בית"ר. עוד נטען כי המועצה הארצית פרשה באופן שגוי את ס' 77 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה 1965 שכן הועדה המקומית לא היתה רשאית להמליץ על ביצוע הפרסומים מבלי שהיא עצמה רשומה כמגישת התוכנית. עוד נטען כי בעלי דירה אינם רשאים להגיש תוכנית בבית משותף ללא קבלת אישור מבעלי מקרקעין שנפגעים מכך. נטען כי לא ניתן לכפות על העותרת הצטרפות לפרויקט הבינוי פינוי. נטען כי לתוכנית הבינוי פינוי המוגשת על ידי א.ת.ו.ס - ייזום, ניהול וייעוץ התחדשות עירונית בע"מ (המשיבה 4) אין כלל היתכנות כלכלית, כפי שעולה מחוות הדעת שהוגשה לועדה המקומית שכן הפרויקט איננו עומד בתקן שמאי 21. נטען כי על המועצה הארצית היה לבדוק את ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט ושגתה שלא עשתה כן. כמו כן שגתה המועצה הארצית בכך שלא דנה בקביעת גבולות הקו הכחול והיה מקום לצרף את הקרקע המזרחית המוחזקת על ידי משרד החקלאות במקום מתחם בית"ר. נטען כי על המועצה הארצית היה לחייב את הועדה המחוזית לבחון חלופה כזו. נטען כי לא עמד שיעור חתימות הדרוש בחוק לכינון התכנית, וכן כי התוכנית פוגענית, קובעת למתחם בית"ר 2 דירות כנגד פינוי דירה, ומתעלמת בכך מקיומם של זכויות קנייניות של בעלי זכות במתחמים. נטען כי המועצה הארצית היתה צריכה להתערב בהחלטות השגויות שניתנו, בשל היותן בלתי סבירות. 

המשיבות 1,2 - המועצה הארצית לתכנון ולבנייה הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה טענו כי במסגרת הערר למועצה הארצית יכלה העותרת להשיג רק על סבירות החלטות הועדה המחוזית בקביעת התנאים המגבילים בהוצאת היתרי בניה וסבירות המגבלות שנקבעו. צדקה המועצה הארצית בקביעתה כי במסגרת ס' 78 (ב) לחוק התכנון והבניה ניתנת לתקיפה במסגרת הערר רק החלטת מוסד התכנון על קביעת תנאים מגבילים לקבלת היתר בניה לאחר פרסום הודעה על הכנת תכנית. לכן נושא תחום הקו הכחול איננו חלק מהערר ולמועצה הארצית לא מוקנית הזכות לדון בכך כשהיא דנה בערר על התנאים המגבילים להיתר בניה. נטען כי קיומה של מחלוקת שמאית לענין ההיתכנות הכלכלית של התכנית איננה שוללת את סמכות הועדה המחוזית לקבוע תנאים מגבילים להיתר בניה לתקופה קצובה לפי ס' 78 לחוק. המועד לבחינת ההיתכנות הכלכלית הינו בעת הפקדת התכנית, שכן קרוב לוודאי שיחולו שינויים בתכנית עד למועד הפקדתה, שיכולים להשפיע על היתכנותה הכלכלית. כך גם הטענה לגבי העדר חתימות מספיקות. ס' 77 קובע כי מי שרשאי להגיש תכנית למוסד תכנון רשאי לפנות למוסד התכנון המוסמך לפרסם הודעה על דבר הכנת תכנית. הועדה המקומית רשאית להגיש תכנית, ולכן איננה צריכה להיות רשומה כיזמית התכנית בשלב זה , השלב הראשוני של התכנית, וכמי שרשאית להגיש תכנית, יכלה להמליץ לועדה המחוזית על פרסום כאמור. 

המשיבה 3 – הועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה, טענה אף היא טענות הדומות לטענות משיבות 1,2. 

המשיבה 4 - א.ת.ו.ס - ייזום, ניהול וייעוץ התחדשות עירונית בע"מ חוזרת גם מצדה על טיעוני המשיבות 1-3 ומוסיפה כי ממילא התכניות החלות כיום על המקרקעין אינן ישימותוזכויות מכח תמ"א 38 אינן זכויות מוקנות לעותרת מלכתחילה, אלא מותנות בשיקול דעת ועדת התכנון. לכן לא קיימת פגיעה לעותרת, שממילא לא יכולה להוציא היתרי בניה למקרקעין שרכשה,לאור האמור לעיל

סעיף 78 מאפשר למוסד התכנון לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בניה. תנאים אלו נועדו להגביל הענקת היתרים על מנת להגן על תכנית שבהכנה, כדי שלא תסוכל טרם הבשלתה. 

בנסיבות מקרה זה לא שגתה המועצה הארצית כאשר מצאה כי נעשה איזון זהיר ואחראי בין האינטרס הציבורי לזכות הפרטית של העותרת. המגבלות על מתן היתרי בניה אמורים לשקף איזון בין האינטרס הציבורי לפרטי; נכון היה להעדיף במקרה זה את האינטרס הציבורי ארוך הטווח על פני האינטרס הכלכלי קצר הטווח של יזמים שונים באמצעות המגבלות שנקבעו על היתרי הבניה באופן זמני. 

הנסיבות במקרה זה אינן מהוות מצב חריג המאפשר תקיפת התכנית בשלב הכנתה מכוח ערר למועצה הארצית לפי סעיף 78(ב) או המאפשר תקיפת התכנית בבית המשפט לגופה. המקרה הנוכחי איננו מצדיק סטייה מהמתווה של הליך תכנוני רגיל, שבו ההתנגדויות נשמעות לאחר הפקדת התכנית. במובן זה ניתן לומר כי טענות העותרת הנוגעות לפן התכנוני של התכנית שבהכנה הינן בבחינת עתירה מוקדמת. 

• ראו: עת"מ (חי') 8942-12-17 מור סבג השקעות ויזמות בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה